佛教，当然是“正法”中心的。然佛法宏传于人间而成为佛教时，正法就流布为“法”（经）与毗尼（律）两大类。这二者，有他相对的特殊性能。大概的说，这是智的与业的；义理的与制度的；个人的与团体的；契真的与通俗的；实质的与仪式的；行善的与息恶的。这些相对的差别，不是可以机械地孤立，而有相应的、相依相成的关系。佛教是这二者的总和，因此必须是二者的均衡发展，适当配合。也就是说，必须尊重二者的独特性能，从综贯的协调中，给予充分的发展，这才能成为完整与健全的佛教。不然，偏颇的畸形发展，势必成为病态的、偏枯的。不幸得很！佛教早就偏于法的发扬了！起初，保守的上座们，固执毗尼──戒条与规制而成为教条，繁琐的仪制。于是乎激起反抗，甚至极端地轻视毗尼。毗尼的固定化与普遍忽略，引起佛教僧众的无法健全，“龙蛇混杂”。偏于法的发扬，与毗尼脱节，不但失去了集体的律治精神，法也就堕入了个人的唯心的窠臼！
　瓣扬佛法，整兴佛教，决不能偏于法──义理的研究，心性的契证，而必须重视制度。佛教的法制，是毗尼所宣说的。这里面，有道德准绳，有团体法规，有集体生活，有经济制度，有处事辨法。论僧制或佛教制度而不究毗尼，或从来不知毗尼是什么，这实是无法谈起的。所以热心中国佛教行政、制度的大德们，实在有论究教制的必要！
　　释尊的时代，毗尼主要是为出家众而建立的。“六和”僧制，并不通于在家众（所以毗尼不许白衣阅读），这是时代使然。古代的佛教，出家众有团体组织，而在家众是没有的。现在，在家众应有团体组织，与僧众混合为一吗？别立在家众的集团吗？无论如何，对于如来所制的团体原则，也还有遵循的必要。
　　律制或者说僧制，到底是什么？关于这，首先应确切地认定：僧制与政治的本质同一性。从僧制的来源去看，就会明白。“僧伽”译为众，就是群众。但不单是多数人，散漫的乌合一群，而是有组织有纪律的集团，所以或意译为和合众，大体同于神教者的教会。僧伽与另一种名为“伽那”的，都是印度固有的团体名称。这或者是政治组织──某一区域（律中称为“界”）内的宗族会议或人民集会；或是商工业的组合制度。古代的印度社会（实是古代社会共通的），进入父家长的宗法社会时，人口繁衍而渐次形成家族、部族、种族的集团。部族以及种族内的事件，由各部族的首长，或全族成员的会议来决定。国王，或是推选的，或是世袭的，但权力大都有限。这种古代的共和民主制，自来就与狭隘的种族偏见相结合，所以贵族的民主脚下，踏着无自由无产业的奴隶层。在印度，这就是首陀罗族。等到时代演进，奴隶层开始反抗时，这种政治便走向没落，代以王权的专制政治。王权的扩充，是在推翻贵族，宽待奴隶阶层而逐渐完成的。释尊时代的东方印度，恒河东北的后进民族，如跋耆、摩罗，还过着古代的民主生活；恒河南岸的摩竭陀，已倾向于王权的集中。当时东方新宗教的勃兴，都是适应这一政治倾向，反抗婆罗门教而鼓吹种族平等。这些新宗教，都有教团的组织。其中，如耆那教称为伽那，佛教称为僧伽。这种宗教集团──僧伽或伽那，都是参照于政制，而使合于宗教目的。政治制度与僧伽制度，可说是同源异流。佛教对于僧伽的一切，称为“僧事”，就是众人的事；政治不也就是众人之事的治理吗？所以僧制与政制，本质上同是人类的共处之道，不过对象不同而已。多数人的集合共处，不能无事，有事就不能不设法去解决。如何消除内在的矛盾，如何促进和乐的合作，如何能健全自己而适合生存，如何能走向更合理的境地，如何能实现理想的目标：政治制度与僧伽制度，由此产生，也由此而有演变。不过佛教僧制，虽取法当时的政治与其他宗教的组织制度，然在佛的正觉中，体悟到事事物物的依存关系──缘起性；体悟到缘起诸法的“无常性”、“无我性”、“寂灭性”，从这正觉的大悲中，建设僧伽制度，自有他卓越的特色。肯定人类平等，否认贵族与贱族，主人与奴隶的阶别；男女平等，而并不模仿帝国形态，保持民主自由的制度。惟有从佛的根本教义与僧制的原则中，才能理解佛教的处群治事之道。
　　有佛教，有僧伽，就有制度。教制是必须顾全到古代的佛制，演变中的祖制，适合现实情况的修正或建立。佛教传来中国的时候，印度的佛教，早已在不大重视毗尼的情况中。部分的重律学派，也只是繁琐仪制的保守；拘守小节，忽略时空的适应，不能发扬毗尼的真精神。所以中国的佛教僧制，起初虽仿效印度，“依律而住”，而实不曾有过像样的僧制。在佛教继长增高的阶段（会昌以前），僧伽的混滥秽杂，每与佛教的扩展成正比例。南朝的佛教，北魏文帝复法以后的佛教（特别是元代的喇嘛），莫不如此。所以佛教在中国，可说教义（法）有着可赞美的一页，而教制──律制是失败的。然佛教不能不有足以维持佛教的僧制，不能不有适应环境的僧制；等到发觉形式剿袭的印度僧制不能完成任务时，中国的佛教僧制，就向两方面演化。
　　一、国家的管辖制：这因为佛教发达，僧众跟着杂滥起来，影响社会，影响国家，国家不能不出来干涉。我们应该记着！这是佛教的耻辱，古代有多少正信的缁素，明里暗里在痛心。然而僧众不能健全，不能自治，也就不能怪政治的干涉。古代的政治干涉，大体是善意的，如淘汰僧众，禁止私立寺院，试经得度等等（如恶意即灭法）。如姚兴是佛教的大护法，他却立僧■为僧正。梁武帝更是有名的护法，但他不忍见僧众的秽滥，甚至想自己出来作大僧正。国家的管辖，对于不健全的佛教，实际是有益的。这种管辖制，是国家通过佛教来管理，可说是以僧治僧。姚兴立僧■为僧正，是这一制度的开始；后代的僧统，僧录司等都是。
　　二、禅僧的丛林制：形式剿袭的律制，自有碍难通行的地方。全盘印度化，或者中国本位化，在东晋末年已引起争论了。谈玄说妙的南朝，当然不能有什么革新。强毅实行的北方，却有新的制度出现。如禅僧的“别立禅院”；三阶教的自成家风，舍戒入俗的三阶信徒，也是“别立科纲”。别立禅院的禅僧，在唐代，适应山林农村环境，参照佛陀的僧制，创设丛林制度。“一日不作，一日不食”；他们“辟土开荒”讲求经济自足。这个制度，配合著真参实悟的信心与精进（法的），确乎相当成功。佛教的思想界，虽已因固定、保守而走向衰落；亏了这丛林制度，总算维持佛教一直到最近。
　　这两种中国化的教制，一是每一寺院的组织，一是全国佛教的组织，并行而不相悖，一直维持到清末。但中国是家庭本位的宗法社会，而政治又缺少民主代议制，所以寺院逐渐子孙化，丛林也产生传法制，倾向于各自为政，不能从僧官制的统一中，造成民主代议制的严密组合。一盘散沙，佛教与国家民族，患着同样的毛病。