1639年，在蒙古和硕特部首领固始汗的支持下，格鲁派取得了西藏地方统治权，五世达赖和四世班禅商议派人同入关前的清政府建立了联系。1644年，清朝入关后实行了扶持格鲁派的政策，支持其执掌西藏地方政权，并于1653年，由顺治皇帝册封五世达赖为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，赐金册金印。1713年，由康熙皇帝册封五世班禅为“班禅额尔德尼”，赐金册金印。清朝中央政府正式确认了达赖和班禅的名号及其地位。

　　由于格鲁派大活佛转世系统经清朝册封，授权执掌政务，拥有西藏地方政治和宗教大权，因此，争夺其转世灵童认定大权的争斗愈演愈烈，其他蒙藏地区争夺活佛转世灵童寻访认定权的情况也不断发生，严重影响了社会的稳定和边疆的安宁。这些大活佛示寂后，由拉穆吹忠（护法神）作法降神，指认转世灵童的传统做法，为一些上层贵族、大喇嘛提供了贿赂吹忠，假托神言，任意妄指的机会。造成了格鲁派大活佛亲族姻娅，递相传袭，总出一家的结果。为此，乾隆决定整顿活佛转世方式，始终将格鲁派大活佛转世灵童的寻访、认定权，牢牢掌握在中央政府手中，以加强对西藏地方的行政管理，安定西南边疆。

　　1792年，清军在西藏驱逐廓尔喀入侵后，乾隆在谕令进藏官员筹议善后章程时指出：“嗣后应令拉穆吹忠四人，认真作法降神，指出实在根基呼毕勒罕若干，将生年月日各书一签，贮金奔巴瓶内，令达赖喇嘛等会同驻藏大臣，对众拈定，作为呼毕勒罕。不得仍前妄指，私相传袭。”1793年《钦定藏内善后章程二十九条》颁布，标志着清朝中央政府管理藏传佛教活佛转世的制度正式确立。

　　“二十九条章程”第一条为金瓶掣签制度，共五部分内容：第一和第五部分讲设立该制度的原因。第二部分讲金瓶掣签的基本原则，对签牌文种内容、掣签主持人选、掣签地点等作出规定：“大皇帝为求黄教兴隆，特赐一金瓶，今后遇到寻认灵童时，邀集四大护法，将灵童的名字及出生年月，用满、汉、藏三种文字写于签牌上，放进瓶内，选派真正有学问的活佛，祈祷七日，然后由各呼图克图和驻藏大臣在大昭寺释迦牟尼像前正式拈定。”第三部分对只有一位候选灵童时的掣签方法作了特殊规定：“假如找到的灵童仅只一位，也须将一个有灵童名字的签牌和一个没有名字的签牌，共同放进瓶内，假如抽出没有名字的签牌，就不能认定已寻访到的儿童，而要另外寻找。”第四部分明确规定“认定达赖、班禅转世灵童时，亦须将其名字用满、汉、藏三种文字写在签牌上，同样进行。故此则可取信于天下民众。”乾隆皇帝还在著名的《御制喇嘛说》④中着重强调金瓶掣签的重要性，增加了蒙古地区大活佛的金瓶掣签在北京雍和宫举行，由理藩院堂官会同掌印扎萨克喇嘛等共同掣签等新内容。

　　1796年西藏地方转世活佛系统中帕巴拉呼图克图成为第一个经金瓶掣签认定的活佛。1815年，九世达赖圆寂。1822年，道光皇帝指示驻藏大臣文干和摄政，将三名寻访到的候选灵童带到拉萨严格验试，若三人具备灵敏本性，则掣签认定，反之，则另寻三名候选灵童举行掣签仪式。同年，由文干等主持，在布达拉宫举行了首次认定达赖灵童的掣签仪式。金瓶掣签制度创立之后，掣签大权一直由中央政府掌管，每次掣签均由中央政府亲派大员前往主持或由驻藏官员监督执行。在100多年的时间里，仅西藏地区就有涉及格鲁派、噶举派、宁玛派的呼图克图以上30多个转世系统70多位转世灵童，经金瓶掣签认定。

　　民国政府沿袭了清朝的治藏政策。1933年，十三世达赖圆寂。1936年，国民政府颁布《喇嘛转世办法》，1937年，颁布《十四世达赖喇嘛转世掣签征认办法》。1937年，九世班禅圆寂。1941年，国民政府特派国民政府委员罗桑坚赞主持灵童寻访事宜，1942年，依照历史惯例颁布《征认班禅呼毕勒罕办法》。1949年，国民政府特准青海灵童官保慈丹免于掣签，继任为十世班禅额尔德尼，同年6月，由国民政府特派专员、蒙藏委员会委员长关吉玉主持坐床典礼。民国时期，中央政府一直坚持清朝管理格鲁派大活佛转世的制度，坚持宗教仪轨、历史定制、金瓶掣签和中央批准的原则。

　　从“二十九条”和金瓶掣签制度的实践看，自清朝以来中央政府管理格鲁派大活佛转世灵童认定办法的核心内容共五条：（1）格鲁派大活佛转世事宜由中央主持，驻藏大臣（或中央特派专员）协同西藏地方实施；（2）西藏呈报中央谕准，并照宗教仪轨寻访的灵童，经驻藏大臣（或中央特派专员）会同达赖或班禅等甄别灵异，确定三名后报中央批准掣签；（3）掣签仪式在布达拉宫萨松南杰殿举行，中央委派驻藏大臣（或特派专员）主持和掣签；（4）中签灵童报中央批准继任和坐床，中央特派专员看视、主持典礼；（5）西藏地方报中央批准确定灵童经师、启用前世金印。

　　这一制度保证了格鲁派大活佛转世灵童的寻访认定大权始终掌握在中央政府手中，更加明确了中央政府和西藏地方的领属关系，进一步维护了国家对西藏地方的主权，也避免了在转世过程中可能发生的行贿受贿，营私舞弊等现象，体现了佛断神圣、公正无假的宗教理念，从而保证了西藏政教领袖得以顺利传承，符合藏传佛教教义和宗教仪轨，因而深得民心，对稳定社会局势，消除争斗战乱，巩固祖国边睡，起到了积极作用。对此，当时的第八世达赖喇嘛和七世班禅坚决拥护，由衷感谢皇帝对格鲁派的关爱。八世达赖还庄重发布文告，指出金瓶掣签的重要性和必要性以及具体实施办法，并写到：“在这方面，如果查出仍旧以旧俗擅自认定之情形，必将严惩不贷。”

　　三、寻访认定十一世班禅是新的历史条件下藏传佛教大活佛转世的成功范例

　　1989年1月28日，伟大的爱国主义者、著名的国务活动家、中国共产党的忠诚朋友、藏传佛教杰出的领袖十世班禅大师在其驻锡地日喀则德钦颇章圆寂。

　　在大师圆寂后的第三天，国务院根据扎什伦布寺和僧众的请求，参照历史惯例，作出了治丧、转世和遗体保存三项决定。就转世问题，国务院决定指出：“由扎什伦布寺民主管理委员会负责，并视必要请中国佛教协会，佛协西藏分会协助，办理第十世班禅额尔德尼·确吉坚赞转世灵童的寻访、认定等事宜，报国务院批准。”①1989年8月，国务院批复扎寺通过西藏自治区人民政府转呈的《关于寻访认定第十世班禅额尔德尼·确吉坚赞转世灵童有关问题的请示》，批准成立寻访班子和顾问班子，着手办理寻访十世班禅大师转世灵童事宜。寻访工作全面展开。