第二，从社会政治角度看，当时封建政府对佛教的政策也处在一个嬗变时期。从隋文帝开始，佛教在中国一直是处于一种被极度“宠幸”状态中，如文帝下诏曰：“周朝废寺，咸与修营；境内之人，听任出家；仍令户口出钱，建立经像。”27并自“皈依三宝，重兴圣教，思与四海之内一切人民，俱发菩提，共修福业。”28及至初唐，统治者对佛教亦是极尽宠佞利用之能事29，如唐武则天时期，“倾四海之财，殚万人之力；穷山之木以为塔，极冶之金以为像。”30但由于佛教经济与僧团的发展对封建统治的威胁，封建统治者在对佛教进行扶持利用，以维护自己统治的同时，也开始对佛教进行控制，加强管理。如高祖李渊有诏曰：“所以弘宣胜业，修植善根，开导愚迷，津梁品庶。是以敷衍经教，检约学徒，调忏身心。”31意谓佛教于其统治大有裨益，故而不可废而须扶植，但同时也须“检约”之，即纳之入国家规范化管理当中。唐玄宗于此用力尤甚，他曾颁许多诏书、敕文如《禁百官与僧道往还制》、《分散化度寺无尽藏财物诏》、《禁僧道掩匿诏》、《禁僧道不守戒律诏》、《括检僧尼诏》、《禁僧徒敛财诏》等，对佛教僧团进行限制管理。而总观诸帝，其措施主要有：其一、度僧权收归政府，度僧人数由政府颁定，严禁私度，并对僧尼进行簿籍管理。如太宗曾下诏专对度僧人数予以规定，曰：“其天下诸州有寺之处，宜令度人为僧尼，总数以三千为限。其州有大小，地有华夷，当处所度多少，委有司量定。”32并对受度者资格有严格限定，须在正式剃度修学之前入寺拜一僧为师并随之修行一定时间，然后经试经考核合格，方可受度。其二、规定非经官方批准，不得随意游学。此如《唐会要》大中六年十二月祠部奏文说：“其僧中有志行坚精，愿寻师访道，但有本州公验，即任远近游行，所在关防，切宜觉察，不致真伪相杂，藏疵奸人，制可。”其三、沙汰僧尼。如唐太宗曾下诏曰：“其不能精进、戒行有阙者，不堪供养，并令罢道，各还桑梓。”33由此可见，其时加强对佛教僧团的规范化管理，成为政府的一项政策。如此，佛教必须加强僧团的自我管理，以适应这种潮流。封建统治对佛教的政策就导致了佛教教团管理创新的又一空间。
　　可见，佛教与其时社会经济、政治之间的诸多矛盾的存在，导致了佛教僧团所处的外部环境的变化，从而成为佛教僧团管理创新的最为主要的空间。
另外，佛教与中国传统文化的融合、唐代佛教诸宗派的发展与成熟、隋唐的统一与全国性的佛教僧团的建立、佛教经典尤其是诸部广律的翻译完全、佛教早期创制中国僧制的经验、均田制的实施34、寺院经济的高度发达，为中国化僧团制度的创建提供了现实条件、思想理论准备与坚实的物质基础。这些都是中国佛教僧团管理创新不可或缺的条件。
　　2、佛教的大乘化与中国化、寺院与僧团管理混乱、佛教僧团组织的发展与管理体制发展的滞后及僧团内部关系、资源要素的复杂化是中国佛教管理创新的主要内部空间。
　　第一，中国佛教的大乘化与小乘戒律之间的矛盾和佛教为适应中国传统文化尤其是儒家而中国化，既使中国佛教僧团的管理创新成为佛教亟需解决的问题，也同时为之奠定了思想基础，从而成为僧团管理创新的重要内部空间。
　　首先，佛教在中国发展到魏晋至鸠摩罗什所处时代，中国已由大乘替代小乘，或说大乘已占据上风，如《出三藏记集》卷十四《鸠摩罗什传》云：“……（鸠摩罗什）及还龟兹，名盖诸国。……从佛陀耶舍学《十诵律》，又从须利耶输摩谘禀大乘。乃叹曰：‘吾昔学小乘，譬人不识金，以金俞石为妙矣’！于是广求义要，诵中百二论。于龟兹帛纯王新寺得放光经，始披读……。”35又据《高僧传》所载，什以“大乘深净，明有法皆空；小乘偏局，多滞名相”，故而“雅好大乘，志存敷广”36。及其携法西来，译《法华》、《大品》、《成实》、《中》、《百》等经论，著《实相论》、《大乘大义章》，注《维摩》、《金刚》诸经，教授弟子，于中土广播大乘之学，《高僧传》谓其“道流西域，名被东国”37，可谓名归实至！其后，什又有以“四圣”、“八俊”、“十哲”为代表的诸弟子秉承其学，将大乘佛教进一步推展。著者如僧肇为三论之祖，道生为涅？之祖，僧导、僧嵩为《成实》师宗之始。其他如道融、僧睿、昙影等亦各开一时之学，影响深远。由此可以想见，在鸠摩罗什所处时代或其后不久，大乘佛教已经取代了小乘佛教。相应地，与佛教小乘连为一体的诸小乘律已难适应这种情况，时势势必要求小乘律的大乘化，其时各部小乘律的飞速传译就是这种要求的反映38。又时有《梵网经》出，其中对诸小乘律略示“批评”，也可为佐证39。至隋唐，华严、天台、禅宗等中国化的宗派纷纷涌现，佛教中国化历程出现了质的飞跃。尤其是天台智者以四时八教、华严法藏以五时十宗，判释如来一代时教，创立了天台、华严二宗，奠定了佛教中国化的思想基础。“从思想本质来看，除了玄奘唯识宗一派以外，隋唐佛学实际上是别开生面的中国理论，是中国化的佛教，是中国佛教学者的独立创作。”40在思想方面，当时佛教的中国化可以说是相当成功的，但在戒律和僧团制度的大乘化、中国化建设方面却是滞后的。这种大乘佛教与小乘戒律之间的不相适应仍未完全解决，尤其是在僧团的组织管理制度方面。如隋炀帝从智者大师受菩萨戒并著《受菩萨戒文》，其中有云“（吾）福履攸臻，妙机顿悟，耻崎岖于小径，希优游于大乘。”41其时又译传大乘律典五十二部，九十一卷；小乘律八十部，四百七十二卷42。唐玄奘在唐初于戒律科，译传大乘唯一的《瑜伽菩萨戒》，并辑出《受戒羯磨》以为实行规范，便是这一情况的反映。这种矛盾在禅宗则更为突出。禅宗主旨在于教外别传、不立文字，主张直指人心，见性成佛。此于小乘律中诸多细节束约极不相应。如杨亿《古清规序》记云：“百丈大智禅师以禅宗肇自少室，至曹溪以来，多居律寺，虽列别院，然于说法住持，未合规度。”43百丈禅师亦云：“吾行大乘法，岂宜以诸阿笈摩教为随行邪？”44“祖之道，欲诞布化元，冀来际不泯者，岂当与诸部阿笈摩教为随行耶？”“吾所宗非局大小乘、非异大小乘”45。其所言“祖之道”、其“所宗非局大小乘、非异大小乘”者当指禅宗之道无疑，其小乘律与禅宗之磗格由此可见。

其次，中唐时佛教与中国儒家的诸多主张仍是多有抵触的。从佛教初入中国开始到道安时，佛教的传教者们都是单人来华，并没有僧团到来。其时，他们所接受和服从的恐多是原始佛教的僧团组织模式。其后，广律的传译，中国佛教僧众对原始佛教僧团制度有了一个并不完全的了解。但是由于种种经济、文化和生活方式等方面的原因，印度的原始的僧团制度在中国并不能完全实施，其与中国文化方面存在很多的矛盾。例如：原始僧团的波罗提木叉规定，比丘不事耕种，应外出乞食，手不捉金银，应出家修道，单人或入深山，或四处游方等等。这于家庭观念久已深入人心的中国人和最忌流民的统治者来说，恐更是不能相应。“魏晋南北朝间，东来的印度高僧，源源不断，中国出家的人，也日渐其多。这些僧众，初期都依靠国王大臣供给食住。但是日子越久，食住渐渐成了问题。中国素以农业立国，政府与社会都重视农业，而专靠乞化，不事生产，以维持生活的僧众，自然引起知识分子及朝野的不满与反感。南北朝时发生几次反对佛教的事件，便是一个显著的例子。”46从《禅门规式》及杨亿《古清规序》来看，到怀海时止，大多数禅僧依南传方式为准则47。其与中国文化之冲突从时人对佛教之批评中可窥端倪。如彭偃《删汰僧道议》谓僧尼游行浮食，于国无益，有害于人，曰：“今天下僧道，不耕而食，不织而衣，广作危言险语，以惑愚者。一僧衣食，岁计约三万有余，五丁所出不能致此。”48裴又言：“衣者蚕桑也，食者耕农也，男女者继祖之重也，而二教悉禁。国家著令，又从而助之，是以夷狄不经法，反制中夏礼仪之俗。”49这些都要求佛教从僧团戒律与制度上对此类矛盾作出反应，否则，它在中国的发展始终是会有相当的阻力的。